Privatisasi

SALAH satu isu yang paling disorot dalam paket kebijakan ekonomi pemerintahan SBY-Kalla adalah kebijakan privatisasi yang gencar mereka lakukan. Dengan penerapan kebijakan privatisasi, kampanye bahwa pemerintahan ini pro-perubahan sebenarnya telah tertolak. Pemerintahan ini hanya melanjutkan, memperluas dan memperdalam kebijakan neoliberal yang telah dilakukan pemerintahan-pemerintahan sebelumnya.

Sebagai salah satu instrumen kebijakan neoliberal, privatisasi atau swastanisasi merupakan instrumen yang paling agresif dilaksanakan. Kebijakan ini berlandaskan pada pemikiran private is better than public. Sebagaimana doktrin neoliberal yang menyapu dunia, privatisasi juga telah diadopsi oleh banyak negara. William L. Megginson, mendata sejak tahun 1988 lebih dari 70 negara telah menggunakan penjualan aset langsung sebagai metode divestasi perusahaan milik negara. Sejak 1979, lebih dari 60 pemerintah nasional telah mengumpulkan hampir $500 miliar melalui sekitar 600 penjualan secara terpisah saham publik dalam badan usaha milik negara (BUMN). Laporan departemen energi pemerintah Amerika Serikat menyebutkan, antara tahun 1988 dan 1993, sekitar 2.700 perusahaan milik negara di 95 negara telah berpindah kepemilikannya pada individu-individu swasta, yang meningkatkan pendapatan lebih dari $270 milyar. Di Inggris, misalnya, terjadi peningkatan sebesar $95 milyar melalui privatisasi perusahaan-perusahaan milik negara.

Khusus negara berkembang, menurut Mary M. Shirley, kecenderungan privatisasi juga meningkat tajam, dari 12 pada 1988 menjadi 43 pada 1995. Dalam periode 1988 sampai 1992, seperti dicatat Robert Went, 25 negara berkembang yang melaksanakan privatisasi memperoleh pendapatan $61.6 miliar.

Tetapi, sampai sebegitu luas dan intensif penerapannya, program privatisasi tetap saja menimbulkan kontroversi berkepanjangan, baik ditinjau dari sudut kebahasaan, ekonomi, politik, dan sosial budaya. Misalnya, hingga saat ini tak ada definisi yang jelas mengenai apa yang dikategorikan sebagai barang “Privat” dan barang “Publik.” Yang terjadi, ketika orang bicara privatisasi, itu bermakna menjual habis seluruh perusahaan milik negara (BUMN) kepada pemilik swasta. Di sinilah letak kontroversialnya, karena istilah “privat” dan “publik” merupakan hal yang sangat fundamental dalam bahasa hukum, politik, dan kehidupan sosial kita.”

Menurut Paul Starr, Privatisasi adalah sebuah konsep yang paling membingungkan sehingga tak heran jika menimbulkan reaksi politik. Kebingungan terjadi, karena istilah privat dan publik adalah dua hal yang tak terpisahkan untuk menjelaskan sejumlah hubungan yang saling bertentangan dalam pemikiran kita. Starr mencontohkan, dua gagasan tentang perubahan konsep publik menjadi privat sebagai perubahan dari hal yang bersifat terbuka menjadi tertutup, dan perubahan dari konsep publik menjadi privat yang diartikan sebagai perubahan dari keseluruhan menjadi bagian. Selanjutnya Starr mengatakan:

“Dalam pengertian pertama, kita bicara tentang tempat umum, konferensi umum, kebiasaan umum, membuat sesuatu yang bersifat umum, atau penerbitan sebuah artikel. Privat sebagai lawan dari publik, misalnya, rumah hingga buku harian, bermakna hal yang bersifat privat aksesnya terbatas dan layak dikurangi. Di lain pihak, ketika kita bicara tentang opini publik, kesehatan publik, atau kepentingan publik, kita maksudkan opini, kesehatan, atau kepentingan keseluruhan rakyat sebagai lawan dari sebagian, apakah sebuah klas atau seorang individu. Publik dalam pengertian ini berarti “bersama,” bukan keperluan pemerintah. Tetapi, dalam dunia modern, konsep tentang pemerintah dan publik menjadi sedemikian rapat hubungannya dan dalam konteks tertentu keduanya saling menggantikan.”

Dari ilustrasi Starr ini, kita mesti membedakan secara hati-hati tentang apa itu barang “publik” dan apa itu barang “privat.” Untuk menghindari kebingungan tersebut, Starr mendefinisian privatisasi dalam pengertian politik dan ekonomi. Secara politik, privatisasi bermakna pertama, seluruh pergeseran aktivitas dan fungsi dari negara kepada sektor swasta. Dalam definisi privatisasi yang luas ini, termasuk di dalamnya adalah mengurangi seluruh regulasi dan pembelanjaan aktivitas negara. Dalam pengertian politik ini, Sheila B. Kamerman dan Alfred J. Khan, mendefinisikan privatisasi sebagai (1) seluruh pergeseran aktivitas atau fungsi dari negara kepada sektor swasta; (2) lebih khusus lagi, seluruh pergeseran dari publik kepada sektor swasta dalam produksi barang-barang dan pelayanan; dan kedua yang lebih khusus adalah seluruh pergeseran produksi barang-barang dan pelayanan dari publik kepada swasta. Dalam pengertian ini, privatisasi tidak termasuk deregulasi dan pemotongan anggaran kecuali ketika mereka menghasilkan pergeseran dari publik menjadi swasta dalam produksi barang-barang dan jasa-jasa.

Masih menurut Starr, dari definisi privatisasi secara politik di atas, masih dibutuhkan sejumlah klarifikasi. Pertama, sektor publik yang dimaksud termasuk agensi-agensi pemerintah sebagai bagian dari negara dan organisasi-organisasi yang dimilikinya, seperti perusahaan negara dan otoritas publik independen. Starr mencontohkan British Broadcasting Corporation (BBC). Kedua, privatisasi di sini merujuk pada pergeseran dari sektor publik ke sektor swasta, bukan pergeseran di dalam sektor. Perubahan dari sebuah agensi pemerintah menjadi sebuah otoritas publik otonom atau perusahaan yang dimiliki negara, tak bisa disebut sebagai privatisasi. Ia mencontohkan perubahan the United States Post Office ke dalam sebuah korporasi publik, the United States Postal Services, pada 1917. Perubahan dari sebuah organisasi non-profit menjadi perusahaan pencetak untung, juga tak bisa disebut privatisasi; ketiga, pergeseran dari publik ke privat untuk memproduksi pelayanan mungkin menghasilkan tidak hanya sebuah tindakan pemerintah yang disengaja, seperti menjual aset-aset, tapi juga dari sebuah pilihan individu atau firma-firma dimana pemerintah enggan atau tidak sanggup memenuhi kepentingan publik; dan keempat, jika satu pergeseran perhatian dari wilayah produksi ke wilayah konsumsi, mungkin salah satu alternatifnya adalah memberi definisi privatisasi sebagai substitusi barang-barang swasta untuk barang-barang publik.

Adapun secara ekonomi, ada dua pendekatan teoritik dalam memahami privatisasi yakni, dari sudut pandang radikal yang memahami privatisasi sebagai penegasan atas hak-hak kepemilikan. Dasar pandangan ini bertolak dari teori tentang hak-hak kepemilikan (the theory of property rights) dan teori pilihan publik (the theory of public choice); kedua, pandangan yang lebih moderat, pandangan yang lazim bahwa privatisasi sebagai sebuah instrumen untuk menempatkan secara tepat sektor ekonomi ketiga.

Pendekatan ketiga adalah pendekatan ekonomi-politik, melihat privatisasi sebagai proyek politik dari klas dominan untuk melakukan akumulasi kapital. Dalam pengertian ini, privatisasi tidak hanya berarti pergeseran peran dan fungsi dari pemerintah kepada swasta tapi, juga sebuah proyek untuk melemahkan dan mengontrol kekuatan kelas pekerja. Itu sebabnya, dalam perspektif ini sebagai bagian dari doktrin neoliberal, gagasan utama di belakang proyek privatisasi adalah, kredo Private is good, public is bad, sehingga dibutuhkan pendefinisian ulang peran negara dalam pasar. Dalam kerangka pikir ini, privatisasi berarti “…pemindahan kepemilikan industri dari pemerintah ke sektor swasta yang berimplikasi bahwa dominasi kepemilikan akan berpindah ke pemegang saham swasta.”

Tujuan dan Metode Privatisasi

Bank Dunia dalam rekomendasinya kepada pemerintah Indonesia menyatakan, tujuan privatisasi adalah sebagai berikut:

1. Meningkatkan efisiensi dan investasi di bawah pengelolan manajemen swasta;
2. Meningkatkan pendapatan BUMN yang diprivatisasi sebagai perubahan peran pemerintah dari pemilik badan usaha menjadi regulator;
3. Mendorong sektor swasta untuk lebih berkembang dan meluaskan usahanya pada pelayanan publik; dan
4. Untuk mempromosikan pengembangan pasar modal nasional.

Paket departemen keuangan Inggris tentang privatisasi yang diterbitkan pada 1986, menyatakan bahwa program privatisasi memiliki dua tujuan utama:

1. Untuk mempromosikan “kompetisi” dan peningkatan “efisiensi,” sinerji antar-perusahaan harus dilakukan. Spirit “kompetisi” merupakan cara terbaik untuk meyakinkan bahwa barang dan jasa yang diinginkan oleh konsumen dapat disediakan pada biaya ekonomi terendah;
2. Program privatisasi sering digunakan untuk mempromosikan kepemilikan saham secara lebih luas kepada para pekerja dan masyarakat.

Berdasarkan ulasannya terhadap pelaksanaan privatisasi yang dijalankan oleh pemerintahan Thatcher di Inggris, Safri Nugraha, dalam disertasi doktoralnya memaparkan tujuh tujuan privatisasi:

1. Mengurangi pengaruh pemerintah dalam industri;
2. Meningkatkan efisiensi baik pada perusahaan-perusahaan swasta maupun pada sektor publik;
3. Mengurangi Public Sector Borrowing Requirement (PSBR);
4. Mengurangi masalah-masalah di sektor publik menyangkut tawar-menawar soal upah melalui pelemahan serikat pekerja;
5. Memperluas pembagian kepemilikan;
6. Mendorong pembagian kepemilikan pekerja;
7. Untuk memperoleh keuntungan politik.

Kembali mengutip William L. Megginson, tujuan dilaksanakannya privatisasi ada lima:

1. Meningkatkan pendapatan baru bagi pemerintah;
2. Mendorong efisiensi ekonomi;
3. Mengurangi campur tangan pemerintah dalam perekonomian;
4. Memberikan kesempatan untuk mengenalkan persaingan; dan
5. Mengembangkan pasar modal negara.

Untuk mencapai tujuan privatisasi itu, metode privatisasi menjadi sangat penting untuk diperhatikan. Terkadang, metode yang satu cocok diterapkan di sebuah negara tapi, gagal diterapkan di negara lain. Motivasi pemerintah dan situasi politik suatu negara sangat menentukan pilihan metode privatisasi yang terbaik. Dengan memahami metode privatisasi, kita bisa menghindar dari perdebatan kosong tentang makna privatisasi. Selama ini yang kerap diartikan sebagai privatisasi adalah penjualan aset publik kepada pihak swasta yang bisa dilihat pada komposisi kepemilikan aset, misalnya. Jadi, jika belum ada transaksi maka tidak terjadi privatisasi.

Dari beberapa pengalaman pelaksanaan privatisasi, ada beberapa metode yang sering dipakai:

1. Penjualan langsung seluruh perusahaan kepada publik (Direct Sale of Entire Company to Public). Dalam beberapa kasus, negara-negara memilih untuk mentransfer kepemilikan industri atau pergeseran perusahaan secara menyeluruh. Argentina, Inggris, Chili, dan Selandia Baru, adalah negara-negara yang menerapkan metode ini.
2. Penjualan sebagian perusahaan kepada publik (Partial Sale of Company to Public). Metode ini sering disebut sebagai metode penjualan yang bertahap (gradual), dan paling banyak diterapkan. Contohnya, dalam kasus British Petroleum, dimana pada 1977, pemerintah Inggris mengurangi kepemilikannya dari 66 persen menjadi 51 persen, menjadi 46 persen pada 1979, 31 persen pada 1983, kurang dari 2 persen pada 1987, dan menjadi nol persen pada 1995.
3. Menjual perusahaan milik negara kepada perusahaan lain atau konsorsium (Sale of State-Owned Company to Another Company or Consortium). Kerapkali pemerintah memilih untuk menjual perusahaan milik negara secara langsung kepada perusahaan – apakah kepada perusahaan asing atau perusahaan domestik. Sebagai contoh, pemerintah Bolivia memprivatisasi perusahaan listrik negara yang monopolistik dengan menjual langsung kepada perusahaan asing, terutama perusahaan Amerika Serikat.
4. Deregulasi (Deregulation). Bentuk lain dari privatisasi adalah deregulasi yakni, pengurangan aturan-aturan pemerintah yang bersifat membatasi aktivitas ekonomi pasar.
5. Pencabutan subsidi-subsidi (Removal of Subsidies). Subsidi dianggap sebagai bagian dari intervensi negara dalam pasar yang mengakibatkan timbulnya distorsi pasar. Di samping itu, subsidi juga melanggar prinsip kompetisi karena memberikan keistimewaan terhadap salah satu pelaku pasar. Penghapusan subsidi untuk operasi batubara di Eropa, sebagai contoh, mempercepat penyatuan industri penambangan batubara Eropa dan mendorong pergeseran besar-besaran dalam investasi dari penambang Eropa ke penambang Amerika, Australia, dan Amerika Latin.
6. Skema Voucher (Voucher Schemes). Aspek lain dari privatisasi adalah perhatian agar kepemilikan publik tercapai. Di banyak negara bekas komunis, skema voucher ini berhasil sebagai cara untuk mentransfer kepemilikan industri kepada masyarakat umum tanpa pertukaran tunai. Kesenjangan dalam hal pengembangan equity markets, bisa didorong dengan jalan skema voucher ini. Dengan memiliki voucher, seseorang bisa membeli atau menjual dengan voucher tersebut dengan cara mendorong terciptanya pasar modal.
7. Kontrak luar (Contracting Out atau sering disebut Outsourcing). Melalui metode ini, pemerintah mengompetisikan kontrak dengan sebuah organisasi swasta, baik profit maupun non-profit, untuk menyediakan sebuah pelayanan atau sebagian pelayanan.
8. Kontrak Manajemen (Management Contracts). Melalui metode ini, fasilitas operasi perusahaan dikontrakkan kepada sebuah perusahaan swasta. Fasilitas dimana manajemen dikontrakkan termasuk lapangan udara, lokasi dan pusat-pusat konvensi.
9. Franchise. Di sini, sebuah perusahaan swasta diberi hak istimewa untuk menyediakan pelayanan dalam sebuah area geografi tertentu.
10. Korporatisasi (Corporatization). Dalam metode ini, organisasi pemerintah direorganisasi seluruh lini bisnisnya. Biasanya, korporatisasi ini dilakukan untuk membayar pajak, meningkatkan modal dalam pasar (tanpa dukungan pemerintah – eksplisit maupun implisit), dan beroperasi menurut prinsip-prinsip komersial. Perusahaan pemerintah difokuskan untuk memaksimalisasi keuntungan dan mendapatkan keuntungan dari investasinya. Mereka juga bebas dari fasilitas pemerintah, personal, maupun sistem anggaran. ***